地方债与融资平台剥离

“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”，这一表述出现在20日国务院批转的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》（以下简称《意见》）中。专家认为，这意味着融资平台政府融资功能将被逐步剥离，我国对融资平台会进行渐进式地调整、改造，使其逐步退出历史舞台。

据记者了解，自十八届三中全会确定全面推进改革以来，虽然改革进程较快，但是也出现了一些阻力。《意见》以顶层设计的方式明确了今年要完成的改革工作，有利于凝聚改革共识，加速推进改革。改革要考虑抓住重点，而当前中国经济面临的最大的风险是国民资产负债表杠杆率太高。融资平台政府融资功能将被剥离，则有利于积极化解这一潜在风险。

光大证券首席宏观分析师徐高称：“剥离融资平台政府融资功能是非常正确的，是理顺金融市场的关键。”他解释道：“现在金融市场比较混乱，融资平台的大量存在带来了一些问题。以城投公司为例，其发债的总资产回报率只有3%，但发债的成本有6%至7%，回报率覆盖不了成本，导致公司的债务负担越来越重。”

徐高称，在这些项目回报率低的情况下，为了吸引资金，政府给融资平台提供隐性担保，如此，融资平台的债券就挤压了民营企业的融资渠道，由此导致金融市场更加扭曲。

“要破解这个乱局，就不能让本来逐利的资金搞政府公益项目，所以说把融资平台政府融资的功能剥离出去很重要。”徐高说：“剥离的意思就是让政府把财政应该承担的融资责任承担起来，由依靠融资平台融资转为建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。”

事实上，我国个别地方在剥离融资平台政府融资功能方面，已经走在全国前列。据东部沿海省份某市财政局预算科人士介绍，该市对融资平台政府融资功能的剥离始于2013年年底。剥离政府融资功能的平台会转化为比较纯粹的国企，一部分人员留在企业，一部分人员回原单位，包括进事业单位或成为公务员。

今年3月初向社会公布的全国预算报告中也有“剥离融资平台公司政府融资功能”的表述。专家认为，由此可见改革方向已明晰，目前要做的就是在全国范围内逐步推开。

财政部财科所所长贾康接受记者采访时表示：“一些地方融资平台在条件成熟的时候摆脱政府背景，可能剥离政府融资功能后变成纯企业。”谈到操作方案，贾康认为：“全国没有一个统一的套路，各地应该在不同的情况下设计具体的方案。”

对此，中央财经大学地方财政投融资研究所所长温来成认为，如果我国加快《预算法》修改，允许地方政府通过规范的方式发行政府债券，那么融资平台为地方政府承担融资职能这一历史任务就完成了。不过他认为，“《意见》更多是一种政策导向，而不是工作计划。”

“此时出台这一文件，重点在于讲下一步改革要怎么做这一问题，最主要目的是凝聚共识，减少改革的阻力。”中国国际经济交流中心战略研究部副研究员张茉楠对记者说，当前关于改革存在两方面质疑，一是当前经济下行压力较大，现在推进改革是否会导致经济硬着陆；一是改革的层次、重点应该确定在哪里，改革的次序、路径需要明确。

中国经济已经进入新的周期，经济增长速度会下调，一些此前蕴藏的风险也会水落石出，包括债务的风险。应对这些风险，一方面要稳定现有政策，从而稳定市场预期；另一方面还是要依靠改革来化解风险，所以要按照既定计划稳步推进改革。

国务院发展研究中心研究员吴敬琏也表示，全面深化改革，还应该考虑我们现在面临的最大的可能的风险是什么？“我认为就是国民资产负债表杠杆率太高。”

不过，多位专家也指出，虽然剥离政府融资功能是融资平台未来发展方向，但这需要一个过程，短期很难实现。

贾康告诉记者：“堵暗道就是隐性发债要减少，但这不是一下就能堵住的。地方融资平台会有一个渐进的调整、改造，不是一下子可以都取消的。”

徐高也提出，目前地方政府基建项目融资规模都是万亿级的，融资平台的融资规模很大，如果剥离其政府融资功能，那么地方政府债券的发债量需要达到万亿规模，难度比较大。“这是一个逐步实现的过程，我觉得在可预见的未来融资平台不太容易完全退出历史舞台。”徐高称。

《意见》对规范政府举债融资制度提出具体方式。除了开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能之外，《意见》还提出，对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。推行权责发生制的政府综合财务报告制度，建立考核问责机制和地方政府信用评级制度。建立健全债务风险预警及应急处置机制，防范和化解债务风险。（经济参考报，记者 方烨 赵婧）

地方政府举债将实行限额管理

国务院日前发布《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》提出，今年将对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。

专家表示，虽然地方债规模近年来日益扩大，但是当前还不存在系统性风险，不过如果盲目举债、只管借不管还的举债方式仍然持续下去，那么终将会酿成巨大的债务与金融风险。因此，现阶段规范管理地方债务显得尤为重要。

管借不管还局部存在

数据显示，从2007年末至2010年末，地方债从不足5万亿元上升到10.7万亿元，翻了一番。而从2010年末至2013年中，地方债务余额则再度增长约80%至17.89万亿元。央行近日对外发布报告称，地方政府融资平台贷款正逐步进入还债高峰期，约37.5%的贷款在2013年至2015年内到期。随着到期潮的逼近，目前无论哪一级地方政府，集中还款风险都迫在眉睫。

事实上，盲目举债、管借不管还的现象在局部地区依然存在。地方债危局的背后是为维持增长速度而进行的大量无计划举债，以及无数基建和房地产项目。随着中国经济降速，要化解这些债务显得越发艰难。

“随着平台融资集中到期，未来两年到期债务规模增长更快，地方财政收入增幅则难以大幅提升，届时地方政府以及融资平台将面临更大的还本付息压力。” 中国银行高级经济研究员黄少明表示，目前大多数地方政府把还债的所有希望都寄托在卖地上，一旦房地产市道下滑或转向，还债希望就会落空。

在央行副行长刘士余看来，地方债务所带来的道德风险更值得警惕。他表示，在目前地方长官任命制的背景下，很多官员为了满足自己任期内政绩的需要，大搞政绩工程和形象工程，甚至通过盲目的国内生产总值扩张，来提前攫取社会资源和经济增长的后劲，制造一大堆腐败工程，将还款责任和债务风险留给后任。

整体不存在系统风险

尽管地方债风险越来越大，但是在中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇看来，无论现在地方债务规模究竟有多大，以中国目前的经济发展潜能和中国政府财政的实力，化解都不是大问题。

摩根大通中国证券市场部董事总经理李晶也表示，地方债对中国经济不会造成很大风险，规模还在可控范围内。17.89万亿的地方债，为全年GDP的约30%。加上中央政府债务，中国政府债务总额约为全年GDP的56%，这个比例仍低于很多新兴市场国家和发达国家。

李晶分析，在解决地方政府债务问题上，中国还具备一定的有利因素。首先，中国的财政收入一直保持比较高的增长，GDP（国内生产总值）增速也高于全球其他主要经济体；第二，中国政府拥有国有企业和土地等大量资产，国有资产增长可能已经超过政府债务增长；第三，中国庞大的外汇储备、较高的居民储蓄率和较低的外债水平都可以为政府解决地方债问题提供较大缓冲。

“只要我们经济能够保持7%的增速，基本上这个债务危机就不大。”国家信息中心经济预测部首席经济师祝宝良对记者表示，地方政府发债的主要目的是基础设施建设，今年要还的地方债总额大概2.4万亿，我们允许地方政府借新还旧，借长还短，主要目的是把地方政府的债务负担往后延，等高峰期过了之后风险压力自然下降。此外，地方政府可以适当多发债券，地方政府的杠杆率可以适当提高，来防止违约风险。

开明渠堵暗道规范管理

尽管地方债目前不存在系统风险，但随着债务增量的不断提升，加之产生政府债务的根源仍然存在，如果以目前的方式持续下去，最终将造成巨大的债务与金融风险。

此次公布的《意见》给解决地方债问题开出了药方，明确了规范地方政府举债融资制度。“地方政府的政绩观和财政体系不健全是导致目前地方政府债务风险问题的两大根源。”高培勇指出，地方债是一个很特殊的问题，目前的情况一方面要允许地方政府发债，同时又不能让地方政府乱发债，前提就是必须健全地方财政体系。高培勇认为，目前可以由地方政府发债，由中央政府代发，或者地方政府发债经中央政府审核之后由地方政府去管，这两种办法结合着使用。

黄少明也建议，从短期来看，对财政状况不佳的省份或地区，可以通过加大中央财政转移或借由四大资产管理公司来完成；而从长期来看，地方债的解决还有待体制的改革和相关机制的建设。（人民日报海外版，记者 周小苑）

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